本文作者：
王玉娟/梁朝健
前言
督促程序，是指人民法院根据债权人的申请要求债务人给付一定金钱或有价证券，向债务人发出附有条件的支付令，若债务人在一定期限内不履行义务且不提出异议，则支付令生效，即该支付令具有执行力的一种程序。
2016年，最高人民法院先后发布了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（ 以下简称《繁简分流意见》）和《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（ 以下简称《多元化纠纷解决意见》），《繁简分流意见》第4条规定：“……积极引导当事人将债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件转入督促程序，推广使用电子支付令。”，《多元化纠纷解决意见》第15条规定：“……推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台……”
督促程序的意义在于快速、经济地解决部分事实清楚的民事纠纷，使得法院既能充分尊重当事人意愿体现民事诉讼当事人处分原则，又能确保司法公正，实现法院“不审”而致“争议解决”之目的，也可在一定程度上缓解法院“案多人少”的困境。
一、历史沿革
现代意义上的督促程序起源于德国，早在1877年德国的《民事诉讼法》便规定了督促程序，其后法国、日本、奥地利等大陆法系国家也先后效仿德国，引进了这一制度。经过一百多年的经验积累，督促程序在这些国家均渐入佳境、运转良好，起到了案件分流与司法减负作用，并在实际运用中凸显出自身的优势。
1991年，我国在《民事诉讼法》修订之时，正式引入督促程序，确立了督促程序的基本框架；2001年1月8日，最高院发布《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序的适用做了进一步的细化；2007年4月1日实施的《诉讼费用交纳办法》提高了督促程序的申请费用，试图解决法院适用督促程序的积极性；2012年8月31日，《民事诉讼法》修订，增加了法院可依职权主动适用督促程序（第一百三十三条），并新增了对债务人异议的审查制度，同时还规定了支付令和诉讼程序相衔接的程序，这些修改也使督促程序规则越来越完善。
二、督促程序（支付令）的条件与流程
（一）申请支付令的条件
《民事诉讼法》第二百一十四条规定，申请支付令的债权人须与债务人没有其他债
务纠纷且支付令能够送达债务人，最高院《关于适用<民事诉讼法>的解释》第四百二十九条对申请支付令的条件作了进一步细化：
1．请求给付金钱或者汇票、本票、支票、股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券；
2．请求给付的金钱或者有价证券已到期且数额确定，并写明了请求所根据的事实、证据；
3．债权人没有对待给付义务；
4．债务人在我国境内且未下落不明；
5．支付令能够送达债务人；
6．收到申请书的人民法院有管辖权；
7．债权人未向人民法院申请诉前保全
（二）支付令的流程
债权人向债务人住所地的基层人民法院申请支付令，符合前述条件的，基层人民法院
应当受理，并在收到支付令申请书后五日内通知债权人；不符合前述条件的，人民法院应当在收到支付令申请书后五日内通知债权人不予受理。（基层人民法院受理申请支付令案件，不受债权金额的限制。）
人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。债务人在前款规定的期间不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行。
人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的，人民法院应当裁定终结督促程序，已发出支付令的，支付令自行失效。支付令失效后，申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的，应当自收到终结督促程序裁定之日起七日内向受理申请的人民法院提出，或向其他有管辖权的人民法院提起诉讼。支付令失效后，申请支付令的一方当事人自收到终结督促程序裁定之日起七日内未向受理申请的人民法院表明不同意提起诉讼的，视为向受理申请的人民法院起诉。债权人提出支付令申请的时间，即为向人民法院起诉的时间。
三、制度弊端
督促程序具有成本低、效率高等优势。德国等国家中，通过督促程序解决的案件数量远远超出诉讼程序，绝大部分诉诸法院解决的民事纠纷都通过督促程序得以化解。在我国，督促程序制度设计不可谓不完备，但实践中却基本上处于休眠状态。究其原因，现行的民诉法中对督促程序的规定仍存在一定的弊端：
1．管辖单一。最高院《关于适用<民事诉讼法>的解释》第二十三条规定“债权人申请支付令，适用民事诉讼法第二十一条规定，由债务人住所地基层人民法院管辖。”但是现代社会中人口流动性大，债务人的住所地与经常居住地常常不一致，而且其财产也并不一定在住所地，导致支付令的送达及执行都存在困难。
2．诉讼周期可能延长。根据《民事诉讼法》第二百一十七条的规定，“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。”“支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”这里的审查仅是形式上的审查，不管债务人的异议是否存在恶意，只要形式符合要求，支付令就自然失效，债权人可能重新起诉。和直接起诉相比，督促程序会增加时间成本，诉讼周期延长在所难免。
3．债权人实现债权的诉讼费成本存在一定风险。以前，最高人民法院规定，每件支付令案件收取100元的诉讼费，但根据现行的《人民法院诉讼费收费办法》第十四条第（三）款规定：“依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。”这个比例显然提高了许多。因为支付令随着债务人提出书面异议而被裁定终结，申请费用由申请人承担，即使债权人在诉讼中将该费用列入诉讼请求中，并不一定能得到法院支持，相对于普通诉讼来说，等于额外支付了一部分费用。例如，在高某某、李某某与邵某某民间借贷纠纷一案中，法院即认为“高某某、李某某对本案债权申请支付令，因邵某某提出异议导致督促程序终结，高某某、李某某应承担诉讼风险，故高某某、李某某申请支付令所支付的申请费应由高某某、李某某自行承担。”
4．支付令限制了诉前保全。由于支付令和诉前财产保全不能同时适用，所以债权人申请支付令，存在债权人转移财产的风险，这无疑增加了执行的难度。
5．支付令送达难。普通的诉讼送达方式包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达、电子数据方式送达，而支付令送达除了直接送达外，仅能根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百三十一条规定“向债务人本人送达支付令，债务人拒绝接收的，人民法院可以留置送达”。其它送达方式则不适用于支付令，这就限制了支付令送达的速度和效率。
- 激活支付令的建议
四、激活支付令的建议
要重新激活督促程序，解决其空转问题，要加快建立社会诚信体系，加大对债务人恶意提出异议的成本。具体而言，建议从以下几个方面完善：1．建议允许当事人协议选择管辖法院。督促程序作为争议解决机制，管辖法院的确立原则上应当有利于争议纠纷的解决，将支付令的管辖限定于债务人住所地基层法院，可能会加大支付令送达及生效支付令执行的难度。且根据《民事诉讼法》第二百二十四条，异地执行并不存在法律障碍，因此，可允许当事人通过协议事先约定管辖法院，选择有实际联系点的法院进行管辖。
2．建议推广电子支付令。2015年，杭州市西湖区法院首次尝试用电子支付令来解决互联网纠纷，并实现了支付令的网上申请、网上审查、网上提交证据材料、网上送达、网上询问、网上自动生成支付令等一系列流程。建议对西湖区法院等电子支付令试行中的经验进行总结，进一步完善推广电子支付令。
3．建议明确费用承担主体。当债务人未对支付令提出异议时，申请费用自然由债务人负担，但现行法律还没有对转入诉讼程序后诉讼费用问题做出规定，此时更重要的是费用承担的主体，案件经异议依法进入诉讼程序时，则可以将之前的支付令申请费用和后续诉讼费用一起处理，由败诉方承担，这样更加公平且能够防止债务人滥用异议权。
4．建议财产保全适用于督促程序。《民事诉讼法》将督促程序与诉讼程序进行了衔接，这一衔接为财产保全适用于督促程序提供了基础。债权人申请财产保全措施，在支付令生效后而债务人又未及时清偿债务，法院即可执行被保全的财产，缓解执行难的问题。如果债务人异议成立，督促程序依法转入诉讼程序后，之前的财产保全可以成为诉前保全。这样通过财产保全措施的配合，可以有效防止债务人恶意转移或处分财产，促进完善督促程序，进一步保护了债权人的合法权益。
